Fusietoets onderwijs
De Eerste Kamer heeft in januari 2011 het wetsvoorstel over de fusietoets aangenomen. De wet 'fusietoets in het onderwijs' is inmiddels gepubliceerd in Staatsblad 2011, nummer 95. De inwerkingtreding van het wetsvoorstel zal worden bepaald bij apart Koninklijk Besluit. Inmiddels is de "Regeling houdende instelling van de Adviescommissie fusietoets in het onderwijs, regels en beleidsregels ten behoeve van de uitvoering van de fusietoets in het onderwijs", nr. WJZ/221491 (2752) (Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs) gepubliceerd in de Staatscourant van 25 juli 2011. De datum van inwerkingtreding van de wet en voornoemde regeling is 1 oktober 2011 (Staatsblad 2011,388).
Advies Onderwijsraad
Op 28 november 2008 stuurde de Onderwijsraad het advies “De bestuurlijke ontwikkeling van het Nederlandse onderwijs, waarborgen voor keuzevrijheid en legitimatie”, naar de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Naar de mening van de Onderwijsraad brengen fusies en schaalvergroting in het onderwijs risico’s met zich mee als het gaat om keuzevrijheid en maatschappelijk draagvlak (legitimatie). Het borgen van deze keuzevrijheid is volgens de Onderwijsraad primair de verantwoordelijkheid van de overheid. Het stimuleren en faciliteren van de betrokkenheid van alle belanghebbenden bij de school/instelling, anders gezegd het voorwaarden scheppen voor en het in stand houden van de menselijke maat in het onderwijs, ziet de Onderwijsraad als een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de overheid én de instellingen.
Om de keuzevrijheid te waarborgen pleitte de Onderwijsraad in haar advies voor de invoering van een zogenaamde fusietoets met als onderdelen een toetsingsdrempel, een toets op variëteit en een fusie-effectrapportage waarin de fusie wordt afgewogen tegen alternatieven. De Onderwijsraad vroeg tevens aandacht voor het bewaken van de variëteit van openbaar en bijzonder onderwijs en de mogelijkheid van experimenten met nieuwe toetreding. De Onderwijsraad deed ook aanbevelingen voor de verbetering van het maatschappelijk draagvlak.
Wetsvoorstel 32 040: invoering fusietoets in het onderwijs
Het voornoemde advies van de Onderwijsraad werd overgenomen door het kabinet. De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap werkte vervolgens aan de totstandkoming van een wetsontwerp waarin het onderwijsveld een fusietoets zou worden opgelegd. Daarmee wordt volgens de bewindslieden gehoor gegeven aan een wens die breed in de maatschappij leeft. De minister zal de fusiebesluiten vooral toetsen aan de gevolgen voor de keuzevrijheid van ouders.
Het wetsvoorstel invoering fusietoets in het onderwijs (Tweede Kamer nummer 32 040), kreeg een negatief advies van de Raad van State. In een reactie op het advies van de Raad van State gaven Plasterk, Van Bijsterveldt en Dijksma te kennen dat zij controle willen krijgen op fusies in het onderwijs maar dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is om met dit voorstel alle fusies tegen te houden of schaalverkleining te bevorderen. “Niet groter dan nodig, klein waar het kan”, luidt het devies. De Raad van State zag niets in het voorstel en adviseerde het kabinet om het wetsvoorstel niet in te dienen. De bewindslieden legden dit laatste advies echter naast zich neer en dienden het wetsvoorstel begin september 2009 in bij de Tweede Kamer. Daar kreeg het op 26 januari 2010 kamerbrede steun. Er werden wel drie amendementen aangenomen met de volgende inhoud:
- de fusie-effectrapportage (FER) wordt toegevoegd aan de instemmingsrechten van de medezeggeschapsraad (artikel 10 sub h Wet medezeggenschap op scholen (WMS);
- het College van Burgemeester en Wethouders van de betrokken gemeente(n) dient (dienen) een advies uit te brengen over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie. Daarmee ontstaat er een wettelijk adviesrecht;
- de minster dient beleidsregels vast te stellen m.b.t. de uitvoering van de toets ter goedkeuring van de fusie. Deze ministeriële regeling is bedoeld om bij fusietrajecten politieke willekeur te voorkomen. Dit betreft de inmiddels gepubliceerde 'Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs'.
- de fusie-effectrapportage (FER) wordt toegevoegd aan de instemmingsrechten van de medezeggeschapsraad (artikel 10 sub h Wet medezeggenschap op scholen (WMS);
- het College van Burgemeester en Wethouders van de betrokken gemeente(n) dient (dienen) een advies uit te brengen over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie. Daarmee ontstaat er een wettelijk adviesrecht;
- de minster dient beleidsregels vast te stellen m.b.t. de uitvoering van de toets ter goedkeuring van de fusie. Deze ministeriële regeling is bedoeld om bij fusietrajecten politieke willekeur te voorkomen. Dit betreft de inmiddels gepubliceerde 'Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs'.
Korte toelichting op de wet fusietoets in het onderwijs
Kern van de wet is dat fusies in het onderwijs onderworpen worden aan een toets door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Doel van die ministeriële toets is te bewaken dat de 'menselijke maat' in acht wordt genomen, de keuzevrijheid voor ouders gehandhaafd blijft en dat gemeten kan worden of er werkelijk draagvlak is voor de fusie.
De hoofdlijnen:
- De fusietoets gaat gelden in alle onderwijssectoren en geldt voor zowel bestuurlijke fusies als scholenfusies (institutionele fusies);
- Voor fusies is voorafgaande toestemming van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap vereist. Toetsing vindt plaats op basis van een vooraf opgestelde ministeriële regeling: 'Regeling en beleidsregels fusietoets in het onderwijs'. De minister kan (samengevat) goedkeuring onthouden indien als gevolg van de fusie de daadwerkelijke variatie van het onderwijsaanbod binnen het voedingsgebied van de te fuseren scholen of rechtspersonen, op significante wijze wordt belemmerd. De minister laat zich ten aanzien van de goedkeuring adviseren door een onafhankelijke adviescommissie, tenzij de noodzaak daartoe ontbreekt.
- De wet maakt onderscheid tussen primair onderwijs en de andere sectoren:
o In het voortgezet onderwijs en bij de expertisecentra vallen alle fusies onder de toets;
o In het primair onderwijs gelden twee uitzonderingen:
1. als bij een scholenfusie de betrokken scholen in totaal minder dan 500 leerlingen tellen, is geen toestemming van de minister vereist;
2. als bij een besturenfusie het aantal betrokken scholen minder dan 10 bedraagt, is geen toestemming van de minister vereist. Indien er echter sprake is van de vorming van een zogenaamd samenwerkingsbestuur (artikel 17 WPO), is in alle gevallen toestemming vereist.
Ook voor deze uitgezonderde categorieën geldt echter dat er een FER moet worden gemaakt; zie hierna.
- Bij het indienen van een verzoek om toestemming voor de fusie, moet een fusie-effectrapportage (FER) worden overgelegd, waarin onder meer moet worden opgenomen:
o de motieven voor de fusie;
o alternatieven voor de fusie;
o het tijdsbestek waarin de fusie moet worden gerealiseerd;
o de te bereiken doelen;
o de effecten van de fusie op de keuzevrijheid;
o de kosten en baten van de fusie;
o de gevolgen van de fusie voor het personeel en de leerlingen;
o de wijze waarop de fusie wordt gecommuniceerd;
o de wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd;
o een advies van het College van Burgemeester en Wethouders van de betrokken gemeente(n) over de wenselijkheid van de voorgestelde fusie.
- Als bij een besturenfusie voor een stichting samenwerkingsbestuur wordt gekozen, verleent de minister daaraan slechts toestemming, indien een van de betrokken scholen onder opheffingsnorm dreigt te geraken.
- Indien onderwijsinstellingen zich onttrekken aan de fusietoets kan dit gevolgen voor de bekostiging met zich meebrengen.
Schaalvergroting en fusietoets